A contribution (in German) to a book on social democratic positions and perspectives.
Arbeitsmärkte im Spannungsfeld demographischer, technologischer und grüner Transformation
1. Ausgangsperspektive
Der Arbeitsmarkt steht auf der Schwelle zu tiefgreifenden Veränderungen. Dies ist per se keine Nachricht von hohem Neuigkeitswert möchte man einwenden, führen doch technologischer Fortschritt und stete inter- und intrasektorale Branchenstrukturverschiebungen in dynamischen Wirtschaften zu ständigem Umbruch in Beschäftigungsfeldern und Berufsbildern. Mehrere, zumindest teilweise widersprüchliche aktuelle Entwicklungen lassen allerdings darauf schließen, dass der Arbeitsmarkt in den nächsten Jahrzehnten durch transformativen und möglicherweise sehr disruptiven Wandel gekennzeichnet sein wird.
Zuvorderst ist eine nahezu seismische Verschiebung in den aggregierten Angebots- und Nachfragerelationen zu konstatieren. Vorwiegend bedingt durch den demographischen Wandel weist der Arbeitsmarkt erstmals seit Jahrzehnten vielerorts wieder Merkmale eines Verkäufermarktes auf. Die Arbeitslosenrate liegt trotz mäßigen Wirtschaftswachstums auf historisch niedrigem Niveau, die Zahl offener Stellen ist hoch, und die Klagen über Arbeitskräftemangel bleiben nicht bloß auf Fachkräfte in spezifischen Tätigkeiten beschränkt. Die demographische Ausgangslage wird sich in den nächsten Jahren noch verschärfen; nach den aktuellen Prognosen wird in Österreich die Bevölkerung im Erwerbsalter zwischen 15 und 64 Jahren bis zum Jahr 2050 um rund 5% schrumpfen, die aktiven Erwerbspersonen werden weniger und im Durchschnitt immer älter. Für die EU insgesamt prognostiziert Eurostat einen Rückgang der Bevölkerung im Erwerbsalter von gegenwärtig rund 265 Millionen auf bloß 217 Millionen im Jahr 2070.
Die demographischen Verschiebungen werden enorme Anpassungsleistungen unserer Wirtschafts- und Sozialsysteme erfordern, mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit begleitet von hohen Spannungen in der funktionellen, personellen, und intergenerationellen Wohlstandsverteilung. Auf dem Arbeitsmarkt selbst sollte die Angebotsverknappung die Position der Beschäftigten im Prinzip stärken; und tatsächlich verorten manche Beobachter bereits eine fundamentale Machtverschiebung zugunsten des Faktors Arbeit mit wachsenden Chancen auf Realeinkommenswachstum und steigende Arbeitsplatzqualität.
Gravierende caveats gegenüber einer allzu optimistischen Einschätzung scheinen allerdings angebracht. Ressourcen schonenderes Wirtschaften und die Bekämpfung des Klimawandels, Digitalisierung und die zunehmende Ausbreitung von generativer künstlicher Intelligenz treiben parallel weitere große Transformationen voran, die ein hohes Potential von sehr disruptivem Strukturwandel in sich tragen. Existierende Qualifikationen könnten rasch entwertet werden, und ebenso wie massive, oft regional konzentrierte, Branchenstrukturverschiebungen mit zumindest transitorisch markanten Beschäftigungsverlusten einhergehen. Die dann erforderliche Reallokation von Arbeitskräften kann langwierig und kostspielig ausfallen und mit dem Phänomen struktureller Arbeitslosigkeit bei prinzipiell angespanntem Arbeitsmarkt verbunden sein. Nicht auszuschließen ist zuletzt eine weitere Verbreitung von neuen, oft prekären Formen von Beschäftigung und Entlohnung in der Gig-Economy und verschiedenen personennahen Dienstleistungsbereichen.
Die aggregierten Produktivitätseffekte der skizzierten Entwicklungen sind schwer abzuschätzen, zumal sich manche technischen Innovationen und immaterielle Investitionen nur langsam, wenn überhaupt in den Produktivitätsstatistiken niederschlagen. Es mag hilfreich sein, sich eine leicht modifizierte Version von Amaras Gesetz in Erinnerung zu rufen, dass „wir dazu neigen die kurzfristigen Wirkungen von Technologien (strukturellen Veränderungen) zu überschätzen und die langfristige Wirkung zu unterschätzen.“ Anders ausgedrückt, PC, Internet und das Smartphone haben unsere Welt verändert, aber die Befürchtung technologisch bedingter Massenarbeitslosigkeit hat sich wieder einmal als unzutreffend bestätigt.
Für die EU und ihre hochentwickelten Mitgliedsstaaten wie Österreich kann eine erfolgversprechende Strategie für inklusive Prosperität und Wohlstand in einer klimaneutralen Wirtschaft bis 2050 nur auf hoher Produktivität, Qualifikation und Ausschöpfung des technologischen Potentials im internationalen Wettbewerb beruhen. Damit verbunden ist eine Konzentration auf gute Jobs und Einkommen, die eine sinn- und identitätsstiftende volle Teilhabe am Arbeits- und gesellschaftlichem Leben ermöglichen. Eine sozialdemokratisch orientierte Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik kann sich daher nicht mit (verbesserter) defensiver wohlfahrtsstaatlicher Absicherung begnügen, sie muss vielmehr auch aktiv in die Ressourcenverteilung und damit die Machtverteilung vor und im Produktionsprozess eingreifen.
2. Die neuen Herausforderungen durch transformativen und disruptiven Wandel
· Demographie, Alterung, Migration: In der Debatte stehen häufig die Effekte demographischer Verschiebungen auf die sozialen Sicherungssystem im Vordergrund. Hier soll aber auf die Arbeitsmarktwirkungen fokussiert werden. Bei tendenzieller Verknappung des Arbeitskräfteangebots taucht naturgemäß die Frage nach der Mobilisierung zusätzlicher Arbeitskraftreserven auf. In Österreich liegt die Beschäftigungsquote von Personen im Erwerbsalter bei rund 75%, in etwa auf EU-Durchschnitt, aber niedriger als z.B. in den skandinavischen Ländern. Auffällig ist die – trotz eines deutlichen Anstiegs in den letzten Jahren – nach wie vor unterdurchschnittliche Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer, die mit gut 56% immer noch um 6 Prozentpunkte niedriger als im EU-Durchschnitt war. Relativ hoch liegt in Österreich auch die Teilzeitquote von Frauen, nicht zuletzt aufgrund restriktiver institutioneller Rahmenbedingungen und der traditionellen Zuordnung von Betreuungspflichten. Steigerungsfähig erscheint auch die Partizipationsquote von nicht in Österreich geborenen Personen, insbesondere aus der Türkei und anderen EU-Drittstaaten. In diesen Bereichen besteht also noch beträchtliches Aufholpotential, wobei grundsätzlich angesichts steigender Lebenserwartung mehr Flexibilität nach oben im Pensionsantrittsalter einsetzen könnte. Neben der Hebung zusätzlichen Arbeitskräftepotentials im Inland, sollte auch die selektive Anwerbung von Arbeitskräften aus dem Ausland (wohl vorwiegend aus EU-Drittstaaten) einen partiellen Beitrag zur Entschärfung eines potenziell problematischen Arbeitskräftemangels leisten. Zu beachten bleibt nicht zuletzt, dass die Angebots-Nachfrage Ungleichgewichte auch durch altersspezifisch unterschiedliche Ausbildungsstrukturen befeuert werden; denn in den älteren, aus dem Erwerbsleben ausscheidenden Kohorten finden sich anteilsmäßig deutlich mehr Personen mit mittleren Fach-/Bildungsabschlüssen als in den nachrückenden Generationen. Dies kann zu zusätzlichem Preis-Lohndruck auf Fachkräftemärkten führen.
Lohnniveau- und Lohnstrukturänderungen sind normale Begleiterscheinungen der Anpassung an den Wandel zu einem Verkäufermarkt, selbst wenn sie mit zusätzlich inflationären Spannungen einhergehen. Kritisch könnte es aber dann werden, wenn die generelle Verknappung des Arbeitskräfteangebots zu exzessivem Lohn- und Preisdruck bzw. der erzwungenen Einschränkung von Produktions- und Dienstleistungsaktivitäten führt. Entstehende Versorgungsmängel müssten dann über den anonymisierten, aber in vielen Bereichen sozial höchst zweifelhaften Preismechanismus ausgeglichen werden; oder aber es erfolgt ein Rückgriff auf politisch koordinierte Rationierungs- und Zuteilungsmechanismen, die ihrerseits gesellschaftlich hochproblematisch erscheinen.
· Dekarbonisierung und „Green Transition“: Die EU hat sich zum Ziel gesetzt, die Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 55% gegenüber dem Niveau von 1990 zu reduzieren; bis zum Jahr 2050 soll Klimaneutralität erreicht werden. Die Erreichung dieser Vorgaben setzt fundamentale wirtschaftliche und gesellschaftliche Transformationsprozesse voraus. Signifikante Teile des existierenden Kapitalstocks werden obsolet, sogenannte „Brown Jobs“ werden abgebaut oder gänzlich verschwinden, und ein enormer zusätzlicher Investitionsbedarf rollt auf die Wirtschaft zu. Schätzungen für die erforderlichen zusätzlichen öffentlichen und privaten Investitionen belaufen sich auf bis zu € 500 Mrd. pro Jahr. Die Finanzierung dieses Transformationsprozesses stellt die Verteilungsfrage mit neuer Brisanz. Schon allein die Sicherung der Kapitalrentabilität der erforderlichen Neuinvestitionen wird aus funktioneller Sicht Druck auf die Lohnquote ausüben; und auf der Ebene individueller Haushalte macht die oft regressive Natur der entstehenden Kostenbelastung sozial ausgleichende Maßnahmen unabdingbar. In der verteilungspolitischen Diskussion über deren Ausgestaltung sollte aber nicht die Illusion erweckt werden, dass die Transformation „kostenlos für Alle“ erreichbar wäre.
Die aggregierten direkten Beschäftigungseffekte der Dekarbonisierung und Umweltpolitik generell dürften in handhabbarem Maße bleiben; darauf deuten die Ergebnisse verschiedener Berechnungen mit Makrosimulationsmodellen hin, die für die EU „Fit for 55“ Initiative Beschäftigungswirkungen zwischen -0.3% und +0.5% der Gesamtbeschäftigung ausweisen. Hinter diesem Nettoeffekt verbergen sich aber signifikant höhere Reallokationsanforderungen auf sektoraler, regionaler und qualifikatorischer Ebene. Diese betreffen vorwiegend die Ablösung von „Brown Jobs“ durch „Green Jobs“; die Klassifikation ist in der Regel nicht einfach bzw. eindeutig, aber nach vorhandenen Schätzungen liegt der Anteil der Jobs in Aktivitäten mit hoher Verschmutzungsintensität bei rund 5% der EU-Gesamtbeschäftigung von knapp 200 Mio.; für den Umweltsektor weist ESTAT eine Zahl von gegenwärtig rund 5 Mio. in Vollzeit-Äquivalenten aus, mit in den letzten Jahren markant steigender Tendenz. Unter der Annahme, dass die „Green Transformation“ die Struktur der „White Jobs“ nur marginal, und das vorwiegend hinsichtlich von Tätigkeitsinhalten, berührt, sollten daher auch die Brutto-Reallokationsanforderungen im Beschäftigungssystem gut bewältigbar sein. Antizipative und unterstützende arbeitsmarktpolitische Maßnahmen können dabei die Kosten dieses transitorischen Prozesses auf individueller und gesellschaftlicher Ebenen deutlich abmildern.
· Digitalisierung und generative Künstliche Intelligenz (gKI): Die neuen technologischen Entwicklungen rund um Digitalisierung und gKI werden mancherorts als „white-colllar job killer in waiting“ gesehen. So beziffert - basierend auf einer Analyse für die US und Europa - ein Goldman Sachs Report die Zahl der Jobs, die potenziell automatisierbar erscheinen, mit rund 300 Mio. Vollzeit-Äquivalenten, wobei die vorwiegend betroffenen Berufsgruppen weitgehend der „knowledge economy“ mit einem relativen höheren Beschäftigungsanteil von Frauen zuordenbar sind. Nach OECD-Schätzung machen die Berufe mit dem höchsten Risiko von Automatisierung etwa 27% der Gesamtbeschäftigung aus. Das Risiko von sehr disruptiven Prozessen ist also zweifellos hoch. Die OECD findet aber auch wenig bis keine Evidenz, dass AI-Anwendungen in Unternehmungen bislang negative Beschäftigungseffekte ausgelöst hätten. Historische Erfahrungen legen auch nahe, dass es sich bei der Diffusion von gKI im Arbeitsleben um einen graduellen Prozess handeln wird, bei dem sich Jobinhalte und Tätigkeitsmuster langsam verschieben; neue Fähigkeiten werden erforderlich, während andere obsolet werden. Starke Disruptionen in diesem Wandel werden insbesondere dann vermieden werden können, wenn gKI als nützliches Werkzeug/Instrument verstanden wird, das es zu erlernen und produktiv im Arbeitsleben einzusetzen gilt.
3. Integrierte politische Handlungsfelder
Eine inklusive beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitische Strategie in diesen Zeiten transformativen Wandels muss simultan und integriert auf drei Handlungsfeldern agieren, die grob in die Prae-Produktionssphäre, die In-Produktionssphäre und die Post-Produktionssphäre unterteilt werden können.
· Prae-Produktionssphäre: Hier geht es vorwiegend um die initiale Verteilung und den Zugang zu Ressourcen. Für die Mehrzahl der Menschen stellt ihr Humankapital - ihre Qualifikationen - ihre wichtigste und oft einzige Ressource dar. Fairer Zugang zu qualitativ hochwertiger Bildung und Ausbildung, die Minimierung von Bildung Drop-outs, und ein ausgebautes System beruflicher Weiterbildung sind daher essenziell. Existierende Hindernisse für die Arbeitsmarktpartizipation von Frauen und anderen Personengruppen sollten weiter abgebaut werden, und die Bemühungen um Integration von Teilen der migrantischen Bevölkerung verstärkt. Zugang zu einer flächendeckenden, qualitativ hochwertigen allgemeinen Gesundheitsversorgung ist nicht nur ein Menschenrecht, sondern auch unabdingbar für eine hoch produktive Wirtschaft.
· In-Produktionssphäre: Der makroökonomische Spielraum einer kleinen offenen Volkswirtschaft wie Österreich war und ist sehr limitiert. Umso wichtiger ist es, sozialdemokratische Perspektiven zur aggregierten Geld- und Fiskalpolitik konsequent auf allen Ebenen der EU-Institutionen zu vertreten. Vorranging erscheint hier die Schaffung einer Fiskalfazilität zur Erbringung EU-weiter öffentlicher Güter; aber auch ein Überdenken des Inflationsziels wäre angesichts tendenziell angespannter Arbeitsmärkte wohl angebracht. Auf nationaler Ebene kommt einer balancierten Lohn- und Einkommenspolitik große Bedeutung zu, die die Gratwanderung zwischen Kaufkraftsicherung im Inland und Wahrung der Wettbewerbsfähigkeit im Ausland erfolgreich bewältigt. „SecuriFlex“-Ansätze, also der wohltemperierte Ausgleich zwischen dem Schutz von Arbeitskräften - manchmal auch Jobs – und der erforderlichen Flexibilität und Dynamik des Arbeitsmarktes, müssen weiterverfolgt werden; dies umfasst auch die bessere sozialrechtliche Absicherung unkonventioneller Beschäftigung und neuer Arbeitszeitformen. Schließlich erscheint auch die Stärkung von Institutionen der Arbeitnehmerinnenvertretung wünschenswert, nicht zuletzt im Hinblick auf die Herstellung eines level playing field im Binnenmarkt und der inflationsdämpfenden Bekämpfung monopolistischer und oligopolistischer Produktionsstrukturen.
· Post-Produktionssphäre: Die Steuer- und Transferpolitik ist das traditionelle Handlungsfeld wohlfahrtsstaatlicher Politik. Die meisten Experten sind sich einig, dass hier signifikante Optimierungsspielräume und Effizienzpotentiale bestehen, aber in der Implementierung treffen ideologische Positionen und tatsächliche Verteilungsinteressen oftmals hart aufeinander. Die Debatte um die (Wieder-) Einführung einer Erbschaftssteuer ist hier ein gutes Beispiel. Steuern und Abgaben auf Arbeit liegen in Österreich hartnäckig relativ hoch, während Grund-, Vermögens- und Erbschaftsteuern niedrig oder nicht-existent sind. Auch auf internationaler Ebene gehen die Bemühungen zur Reform der Unternehmensbesteuerung nur schleppend voran, wenngleich zuletzt zumindest einige Fortschritte erzielt werden konnten.
4. Schlussbemerkung
Die Arbeit wird uns auf absehbare Zeit wohl nicht ausgehen, weder in der Wirtschaft generell noch im Feld politischer Handlungsnotwendigkeiten. Die Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik wird bereitstehen müssen, etwaige disruptive Verwerfungen und Arbeitsmarktungleichgewichte zu antizipieren und darauf rasch zu reagieren. Inklusion und die faire Verteilung von Produktivitätsgewinnen und Transformationskosten bleiben das Ziel.
5. Referenzen
European Commission (2021), The 2021 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2019-2070).
Goldman Sachs (2023), “The Potentially Large Effects of Artificial Intelligence on Economic Growth”, Economics Research, 26 March 2023.
IMF (2022), World Economic Outlook April 2022; Chapter 3: A Greener Labor Market: Employment, Policies and Economic Transformation.
OECD (2023), Employment Outlook. Artificial Intelligence and the Labour Market.
Vandeplas, A. et al. (2022), “The Possible Implications of the Green Transition for the EU Labour Market.” Discussion Paper 176, December 2022. xxx